• 壹、引言

2016年2月6日台南市維冠金龍大樓在地震中倒塌，造成114人死亡，包括土壤液化、建築物結構安全，以及防災都更等議題，引起全國各界廣泛的關注與熱議。許多專家提醒因921大地震以前，我國建築法規耐震度不夠，所以要儘量避免在1997年以前、12樓以上的高層大樓（避免單跨、ㄇ字型、L型……）。問題是，老屋耐震不足，新屋也會偷工減料，消費者憑外觀，無法辨識，如何是好?

同樣的，鄰近多天然災害的日本，其防災、災害危機處理體系雖以1959年制訂的《災害對策基本法》與1947年制定的《災害救助法》為主。但覺醒總在災難發生後，自1995年1月17日發生阪神大地震後，日本政府與民間才開始真正重視防災、災害危機處理體系的整備。因此，本會擬針對日本災害防免法制加以簡介，提供各界參考並希望我國做為立法之借鏡。

貳、綜觀日本防災法制

• 大規模防災整備

阪神地震後，日本為避免大規模地震時可能引起密集市區大量房屋倒塌、火災、海嘨或土壤液化等災害，在1997年（平成9年）即公布施行《密集市街地防災街區整備促進法》，又於2001（平成13）年《都市再生基本方針（第三次決定）》內閣決議：「應針對地震時可發生大規模受害之高危險的密集市街地擬定重點整備，以期確保今後10年間最低限之安全性」。

不幸，2011（平成23）年3月11日東日本又發生大地震，帶來重大災害，迄今已屆5周年，尚無法復原。本次大地震的特色是發生機率低、衝擊強度大（low-frequency,high-impact）之複合型極端災害。日本政府制定《東日本發生大震災復興特別區域法（簡稱復興特區法）》之特別規定，限於篇幅不予贅述。

• 強化建築許可，增設中間檢查機制

根據調查發現，大半死者係因建築物倒壞所致；大地震中建築物倒塌原因，除耐震不足外，大都是施工不完備，因此，於1999年5月1日《建築基準法》一部修正時，增訂第7條之3創設「中間檢查制度」，指定區域、規定具一定規模以上（目前是三層樓，樓地板面積10,000㎡以上）建築物之結構等項目，應由都道府縣之主管建築機關委託或指定之機關（構）、公會團體審查，及一定規模以上建築物應經主管機關（或指定專業機構）勘驗合格後方得繼續施工等規定。

三、制定特別法，確保居住安全

日本政府除了一方面制定新耐震基準，以確保減輕施行後新建建築物的受害程度。此外，為確保消費者購買之住宅具有ㄧ定性能與品質，於1999年6月23日制定《住宅品質確保促進法》。另一方面，對於地震前不符新耐震基準的建築物，也需要進行耐震改修（補強），所以在1995年10月27日制定《住宅耐震改修促進法》。

總之，日本對於新建的建築物提高其耐震基準，對於既存建築物，則立法要求強制檢查與補強，茲簡述如下。

參、《住宅品質確保法》摘要

過去，因政府欠缺一種對於住宅性能標示的共通原則（基準），導致消費者購屋衍生糾紛時，必須透過司法救濟，緩不濟急，而且依日本《民法》638條第2項規定損害修復請求權，僅適用1年的短期時效，消費者事後發現瑕疵，無法請求業者無償修復。

1999年制定《住宅品質確保促進法》創設住宅性能標示基準及其評估制度；住宅相關紛爭處理機制之整備；新建住宅承攬或買賣契約瑕疵擔保責任之特別規定。藉以促進住宅品質之確保，住宅購入者等之權益保護，以期住宅紛爭得以迅速妥適的解決，提升國民生活之安定與國民經済之健全發展為目的。

• 創設住宅性能表示制度

住宅之性能（包括構造安定性、災害時之安全性、劣化之減輕、濕熱環境、空氣環境、光與視覺環境、音環境、高齡者通用設備及其他災害預防等）：針對新建工法、構造、施行者等，訂定共通客觀的標示方法，由第3者評定確認通過後，予以標示證書，以期可以安心居住為目的。

依《住宅品質確保促進法》第6條規定，除承攬人或賣方有反對意思外，承攬人於簽定承攬契約時，必須根據設計之標準，添附《設計住宅性能評估書》交予定作人；該設計住宅性能評估書及相關圖示、所表示之性能，視為承攬契約之一部分。同樣的，新建住宅之賣方，亦應將該設計住宅性能評估書及相關圖示，添附於買賣契約作為附件，並視為交易契約之一部。

其具體做法是，先由營造廠商、建設業者向國土交通大臣許可登錄之登錄住宅性能評估機關支付登錄料費辦理業者登錄。之後，該保證機構可受理客戶請求（應支付住宅登錄費）、針對登錄業者所建築之住宅、指派檢査員進行現場審査，經審查合格後發給合格證。

• 住宅紛爭處理機制

   利用此一性能表示制度，如發生紛爭時，可申請指定住宅紛爭處理機關迅速的解決紛爭。

三、瑕疵擔保期間10年義務化

此一制度規定，住宅供給者（營造廠或建設公司等）對於消費者（含定作人與承購者）所負「物的瑕疵擔保責任」，其擔保義務的保證期間強制規定為10年（2000年4月1日以後訂立契約者全部適用）；而且，新建住宅（含承攬及買賣契約）其擔保責任期間延長為20年（品質確保法94~97）。因此，如於擔保期間內發現房屋有重大缺陷的話，建築業者必須承擔免費修理瑕疵等責任。

肆、《瑕疵擔保責任履行確保法》簡介

鑒於過去發生某些個案的建築師構造計算書偽裝問題，爰制定《住宅品質確保法》，為確實防止發生住宅瑕疵，或於發生瑕疵時，確保建設業者履行其瑕疵擔保責任，以維護國民健康、住宅基盤具備一定性能品質之安全性。2007年5月30日制定《特定住宅瑕疵擔保責任履行確保法》規定建設業者住宅建設瑕疵擔保保證金之供託（保管）、不動產仲介業者住宅販售瑕疵擔保保證金之供託、住宅瑕疵擔保責任保險法人之指定及其住宅瑕疵擔保責任保險契約，以及新建住宅紛爭處理機制等，以促進不動產市場健全發展。

• 住宅履歷之整備

依2006年施行的《住生活基本法》規定，國家與地方公共團體應要求住宅供給者對於住宅購入者增進其服務機能，以維護其利益；因此，應促使住宅關連事業者正確、適切提供資訊，建立住宅性能標示制度，以確保不動產交易市場。準此，國土交通省2008年開始創設《住宅履歷書》制度。

所謂《住宅履歷》，係指從住宅設計、建築施工、售後服務（After-salesmaintenance）、改建工程等住宅相關資訊全面紀錄的資訊。簡言之，《住宅履歷》的作成，應包括建築執照、變更執照、事後改修等相關的圖說、書類、照片等累積式的履歷資訊。對於區分所有建物（分讓大樓），應分別將専有部分所有者資訊與共用部分管理組合資訊，分開累積。

此一制度並在2009年12月5日制定《長期優良住宅普及促進法》規定長期優良住宅之認定基準，包括：建築結構劣化之對策、耐震性、維持管理更新之容易性、隔間變更之可能性、高齢者等對策、節能對策、居住環境與居住面積，以及有無訂定維持保全計畫等相關因素予以判斷。並規定新建住宅的《認定長期優良住宅性能評價書》（即住宅性能評價書）應予保存義務，其於買賣移轉時，除另有不適用之特約外，該評價書視為契約之一部分。

陸、耐震改修促進法與住宅之關連

阪神大地震時，根據建築學會以「建築年別」調査發現，因震災受害建築物的狀況，在三宮車站周邊最大震度7的範圍，倒塌崩壞的比率，符合新耐震基準之建築物只有3％，但依舊耐震基準者卻高達14％。而且，倒塌或損壞嚴重的比率，符合新耐震基準只有5％，但舊耐震部分則高達15％。可見，震災受害程度與建築物耐震能力之高低，顯有差異。

因此，日本1981年（昭和56年）以前既有的大樓大約有106萬戸，其進行耐震診斷，如經判明耐震性不足時，究應針對樑、柱、牆壁予以補強的《耐震改修》，或應拆除依現行建築基準實施《重建》，均屬重要之課題。

由於老舊建物的耐震不足，因此1995年（平成7年）10月27日制定《耐震改修促進法》：

1. 關於提供多數利用的（供公眾使用）建築物，不符合現行耐震關係規定（既存不適格建築物），其所有者有義務進行耐震診斷與改修。
2. 關於被認定應進行耐震改修工程之建築物，其耐震關係規定以外之不適格事項，得適用不溯及既往原則。
3. 本法規定地方公共團體可對於特定建築物所有者提出耐震改新等之指導、建議與指示。

立法之初，對於應辦理耐震改修的住宅，僅及於3層樓以上且總樓地板面積合計達1,000㎡以上之出租共同住宅或特定建築物，地方公共團體得予必要的指導及建議。但對於獨棟住宅或分別讓售的公寓大廈等，並未被認定為特定建築物，因此並無耐震診斷、改修之義務。因此耐震改修的實施率偏低，以東京都為例，至平成23年8月時，屬於昭和56年以前建築舊耐震標準分售式的公寓大廈只有5.9％而已。其中原因是診斷、改修費用之負擔、區分所有者對於改修業者或工法之選定，難以達成合意為主因。

為防備大規模地震發生時，建築物耐震化有必要進一步提升，爰於2013年修正。其重點包括：

1. 公寓大廈（含住宅）應負有進行耐震診斷、耐震改修之義務。
2. 地方公共團體有權指定避難道路沿線周邊之一定範圍，屬於強制耐震診斷地區。
3. 為利於公寓大廈區分所有建物耐震化有關之合意之形成，對於經所管行政廳認定耐震性不足之建築物，其進行建物（共用部分）大規模耐震改修時，得以鬆綁建築物區分所有法有關集會之決議要件，即將區分所有者及其議決權之各4分之3以上始得決議，修正為過半數即得為之。
4. 基於耐震改修之必要而増建，或經所管行政廳另有認定者，創設得排除現行容積率、建蔽率等制限的特例措置制度。

• 如何借鏡，強化我國防災整備法制

綜觀上述日本法制，為因應地震可能帶來的嚴重而大規模的災害，不僅有完備的災害防救法制，而且對於新建房屋建立「住宅性能評估」、強化「物的瑕疵擔保責任」、創設「住宅履歷」等制度，對於老舊建物有嚴謹的耐震改修促進法，殊值我國借鏡。

尤其在維冠金龍大廈因人禍而倒塌，造成嚴重的損害，歷歷在目下，政府已經公告地震潛勢危險地區及土壤液化地區。老舊建物的結構如何透過補強，加以提升防震能力？即成為國人必須面對的重要課題。

然而，一般人多半嫌麻煩（更怕房價下跌）、不願意面對現實，如果僅以目前的宣導及補助方式進行，效果可能不會太好。因此本文建議，除應在住宅法中強化住宅性能的評估規定，更應積極建立建物履歷，且在不動產交易時列入交代。

對於老舊建物，則應制定《老舊建物耐震補強促進法》納入以下原則，才能有效執行：

1. 主管機關應寬籌預算，針對有傾頹、朽壞或有結構安全疑慮之建築物，訂定分區及分期調查計畫全面調查，並將有安全疑慮之建築物列管；並提報中央主管機關彙整擬定分區及分期推動計畫，推動耐震評估及補強對策。
2. 簡化申請耐震補強許可及委託耐震補強設計之決議程序，老舊建物部分文件取得不易，應予適度簡化：

• 排除公寓大廈管理條例之適用，將決議門檻降低為，經區分所有權人二分之一以上及其區分所有權應有部分過半數同意，即可申請耐震評估。
• 訂定應檢具之送審申請文件及其他應遵行事項之辦法，簡化應付文件。
  3. 建立強制耐震評估機制：經認定應辦理耐震評估者，主管機關應即予以列管並囑託所屬地政機關辦理於該建物登記簿適當欄加以註記，並通知申請義務人於適當限期內申請耐震評估。
  4. 為使耐震補強易於推動，宜參考日本法制，對於應實施耐震補強之建築物，如有與現行建築法規、消防法規或都市計畫法規規定不符者，得不適用現行規定，以茲解決。
  5. 獎助事項：
• 租稅減免：對於應實施耐震補強之建築物，於直轄市或縣（市）政府通知知期限內，辦理耐震補強者，予以地價稅、房屋稅等之減免，以提高誘因。
• 中央主管機關應寬籌預算，視情況對適用對象申辦之耐震初評、詳評及耐震補強，予以補助。
• 區分所有權人應分擔之費用，經定相當期間催告仍不給付者且公共基金不足敷支應者，管委會得檢附區分所有權人會議紀錄向中央主管機關申請代為墊付。
  6. 創設法定抵押權：針對主管機關代為墊付金額，應創設法定抵押權以保障國家債權，而且，該法定抵押權之效力，優先於成立在先之抵押權及承攬修繕報酬之抵押權。
  7. 訂定罰則：配合建立強制健檢機制，如有逾期申請、拒絕、規避或阻擾健檢，應課以適當之行政罰則，以期落實執行。

總之，防災整備、都市更新與住宅體檢都是現今台灣所急需的，希望政府能正視這些狀況，也期待在不久的將來，台灣人民能擁有一個更安全的居住環境。

中華民國消費者文教基金會