致癌黑心油再現　消費者權益再陷困境 消基會：應立即建立公益團體訴訟制度

        近日爆發1300公噸大豆沙拉油苯駢芘（Benzo[a]pyrene, BaP）超標事件，再次重創國人對食品安全的信心。據目前主管機關公布資料，遭污染的大豆沙拉油約1,300公噸，衛福部食藥署公布最新(統計至7/3日中午為止)流向，泰山、福懋油、福壽三家業者受影響產品共18項，波及至少224家食品業者，不僅流入家庭用包裝油，更大量供應18公升、18公斤的大桶裝營業用油，提供餐廳、早餐店、小吃攤、食品加工廠及團膳業者使用。

        苯駢芘屬國際癌症研究機構（IARC）第一級致癌物，本案油品檢出濃度高達8.1微克／公斤，超過我國法定限量4倍以上。

        消基會表示，此事件不只是單純的食品安全事件，更再次暴露我國食品供應鏈管理與消費者救濟制度存在重大漏洞。尤其，大量問題油品流入營業通路後，被製成各式餐點販售，最終消費者根本無法辨識是否曾食用，更遑論保存證據主張權利。若仍依現行《消費者保護法》團體訴訟制度運作，恐怕絕大多數受害消費者終究無法獲得任何救濟。

大桶裝營業用油才是真正令人擔憂之處

        根據目前公布資料，本次問題油品除了家庭用小包裝外，更包括18公升及18公斤的大桶裝產品，主要供應餐飲業、早餐店、鹹酥雞攤、團膳及食品加工廠使用。主管機關目前仍持續追查流向，尚未公布全國已查出之完整使用店家名單。這代表，許多消費者可能早已在不知情情況下，透過外食、便當、早餐、炸物、熟食甚至加工食品攝取相關油品。

        然而，與家庭用油不同的是，外食消費者根本不知道店家使用何種食用油，更不可能辨識油品批號，也不會保留任何足以證明自己曾經食用特定油品的證據。

        當問題油品已經被使用、烹調、食用完畢後，即使日後確認曾流入某餐廳，也難以確認哪些消費者受到影響，更難建立個別消費與損害間的法律關係。這正是食品安全事件最典型的「多數人、小額損害」案件。

每一次重大食安事件，都暴露相同制度缺陷

        從塑化劑事件、毒澱粉事件、餿水油事件、混油事件，到此次致癌沙拉油事件，十多年來我國重大食品安全事件都會看到相同景象：

•         ●問題原料流入漫長供應鏈；
•         ●商品大量售出；
•         ●消費者已食用完畢；
•         ●難以證明自己曾受影響；
•         ●最後真正提出求償的人數與受害者不成比例；
  
  

        相較之下，企業造成的社會成本與實際負擔的法律責任，往往出現巨大落差。尤其營業用油事件，比家庭包裝商品更難追查。家庭用油至少仍可透過商品、瓶身、批號、購買紀錄辦理退貨；但外食消費者可能只是吃了一份早餐、一份便當、一碗麵、一份炸雞，事後根本無法提出任何證據。這也是現行消費者保護制度最大的盲點。

1,300公噸問題油流向仍未完全釐清　主管機關應在統一網頁全面公布流向資訊

        消基會指出，目前主管機關表示仍持續追查流向，但截至目前為止，外界仍無法清楚掌握究竟有哪些餐飲業者、食品工廠、連鎖餐飲、早餐店、團膳公司或學校營養午餐曾使用相關油品。

        消基會認為，食品安全事件涉及全民健康權與知的權利，政府資訊公開不應停留在原料廠商及品牌名稱，而應儘速完成以下工作：

        （一）完整追查1,300公噸問題油品所有流向。

        （二）公布所有受影響食品工廠、餐飲業者、中央廚房及團膳業者、通路商和一般店家名單與商品名稱。

        （三）公布問題油品使用期間、供貨批次及使用範圍。

        （四）建立可供民眾查詢的公開平台，讓消費者可以依店家名稱、產品名稱或批號查詢是否曾使用問題油品。

        （五）每日更新流向追查進度，避免資訊零碎、造成社會恐慌與謠言流傳。

        食品安全管理的核心，不只是事後回收，更重要的是讓消費者充分知悉風險來源。若連曾使用問題油品的店家及食品流向都無法公開透明，消費者便無法判斷自身是否受影響，也難以行使退費、求償及健康監測等權利。

        消基會強調，政府應秉持「資訊公開、流向透明、全民知情」原則，將流向調查視為此次食安事件的重要工作，而非僅止於要求業者自主回收。唯有完整揭露問題油品去向，才能真正保障消費者知的權利，重建社會對食品安全管理的信任。

現行團體訴訟制度　難以因應食品安全事件

        依現行《消費者保護法》第50條規定，消保團體若欲提起團體訴訟，必須先取得眾多消費者將個別損害賠償請求權讓與公益團體，再由團體代表提起訴訟。

        然而，在食品安全事件中，此制度面臨數項困境，如：消費者通常沒有保存購買憑證；外食消費更沒有任何商品可供證明；多數消費者根本不知道自己是否曾食用；即使知道曾經購買，也難以證明曾使用特定批號；即使願意參與，也需逐一完成請求權讓與程序。

        消保團體必須投入大量人力逐一聯絡、確認身分、蒐集資料、整理憑證，再完成法律程序，往往耗費數月甚至更久時間，公益資源大量消耗於行政作業，而非真正投入法律攻防。更重要的是，許多真正受害者因無法舉證，根本無法加入團體訴訟。因此，最後真正進入法院的人數，通常只是全部受害消費者中的極少數。

營業用油事件　更凸顯公益訴訟的重要

        此次事件與一般商品瑕疵最大的不同，在於：

        受害者可能遍布全台。

        沒有人知道自己是否曾吃到。

        也沒有人知道是哪一家店。

        更沒有人保留任何證據。

        這種案件若仍要求每位消費者提出購買證明、交易紀錄、讓與請求權，幾乎等於宣告多數消費者永遠無法求償。

        消基會認為，正因如此，更應建立「公益團體訴訟」制度。公益團體訴訟最大的精神，在於重大食品安全事件發生後，不再要求每位消費者都必須完成請求權讓與，而是由具有公益資格的消費者保護團體，在主管機關同意下，以公益名義直接提起訴訟。

        如此一來，即使消費者沒有保存發票、沒有保留商品、甚至不知道自己是否曾食用，只要事件已足認具有危害健康風險，即可由公益團體代表社會利益追究企業責任。

公益訴訟不是替代個人權利　而是補足制度漏洞

        消基會過去即曾建議修正《消費者保護法》，增訂公益團體訴訟制度。該制度並非剝奪消費者自行求償權利，而是在重大食品安全事件中，提供另一條更有效率、更符合公益需求的救濟途徑。尤其食品安全事件受害人數龐大、損害分散、證據取得困難，若仍要求每位消費者逐一舉證，只會使違法企業因消費者無法求償而獲得極高利益，卻承擔極低成本。

        公益團體訴訟可以：

        一、降低消費者舉證負擔。

        二、節省公益團體大量行政成本。

        三、縮短訴訟啟動時間。

        四、提高企業違法成本。

        五、真正落實集體救濟精神。

        消基會指出，在歐盟有「代表訴訟制度（Representative Actions）」，允許公益團體在重大公共衛生事件中直接起訴。其目的在於加強消費者集體救濟機制，亦值得借鏡。其制度重點如下：

•         ●適格團體提起訴訟：由各會員國指定或認可的「合格實體（qualified entities）」，通常是消費者保護組織或              特定公益團體，可以代表眾多消費者提起代表訴訟。
•         ●適用範圍：適用於違反歐盟消費者保護法規的案件，包括產品安全、藥品與醫療器材、食品安全、金融服務、            旅遊、能源、電信、個人資料保護等多個領域。
•         ●救濟方式：可請求
•                   ○禁止或停止違法行為（injunctive measures）
  •                   ○損害賠償、修理、更換、退款、減價等救濟措施（redress measures）
•         ●跨境訴訟：符合資格的團體可在一定條件下提起跨境代表訴訟。
  
  

        而法國於2014年制定《消費法》（Loi Hamon），可經政府認可的消費者保護團體（associations de consommateurs agréées）提起訴訟，法院確認企業責任後，再由符合判決條件的消費者加入（opt-in）請求賠償，而非一開始即逐一取得消費者請求權讓與。

        因此，從歐盟、法國等立法例可見，現代消費者保護制度已逐步朝向降低個別消費者程序負擔、強化公益團體代表功能、提升企業違法成本的方向發展。相較之下，我國《消費者保護法》第50條仍以請求權讓與為核心，對於重大食品安全事件等「多數人、小額損害、舉證困難」案件，已有檢討修正的必要。

食安不能只靠企業自主檢驗　更不能將公權力外包

        此次事件另一項值得深思之處，在於案件並非由主管機關主動查獲，而是經下游業者再次送驗後才揭露問題，引發社會質疑目前食安監管是否過度依賴企業自主檢驗，以及主管機關抽驗密度是否足夠。媒體評論亦指出，若主管機關平時缺乏足夠抽驗與交叉比對機制，一旦任何一個環節失靈，最終承擔風險的仍是消費者。

        食品安全管理固然應要求企業落實自主管理，但政府更不能因此弱化公權力。主管機關應強化源頭抽驗、提高高風險產品檢驗頻率、建立跨機關流向追蹤及資訊公開制度，避免問題原料大量流入市場後才展開補救。

消基會呼籲

        面對此次致癌沙拉油事件，消基會提出以下呼籲：

        一、主管機關應儘速完成營業及家庭用油的流向調查，完整公開受影響食品、餐飲及加工通路資訊，保障消費者知情權利。

        二、建立食品供應鏈快速追溯及資訊揭露制度，使消費者能及時辨識風險。

        三、加強源頭抽驗與政府主動監測，不應過度依賴企業自主檢驗。

        四、行政院及立法院應儘速修正《消費者保護法》，新增設公益團體訴訟制度，明定經主管機關公告之重大食安事件，消保團體得不經請求權讓與，逕以自己名義起訴，不再受限於個別請求權讓與。

        五、另建請檢調機關主動偵查有無違反《食品安全衛生管理法》第49條刑責，不應僅以行政罰鍰了事。

        六、透過制度改革，提高企業違法成本，真正建立「違法必究、受害可救濟」的消費者保護體系。

        消基會強調，食品安全事件受害者往往是不特定多數消費者，其中又以營業用大桶油事件最難舉證、最難求償。若法律仍停留在傳統個別請求權讓與思維，未能回應現代食品供應鏈所帶來的大規模風險，將使重大食安事件一再重演，而消費者權益始終停留在「知道受害，卻無法獲得救濟」的困境。

        建立公益團體訴訟制度，不只是程序改革，更是食品安全治理與消費者保護制度的重要升級。唯有讓公益團體能在重大食安事件中迅速代表社會提起訴訟，才能真正落實集體救濟、提升違法嚇阻效果，重建消費者對市場及政府食安把關的信任。

財團法人中華民國消費者文教基金會