機場服務費名不符實政府應儘速修

新聞發佈

機場服務費名不符實政府應儘速修

2016/09/09

前言

　　國人出國旅遊人次年年增加，寒暑假更為旅遊旺季，此與現今購買機票的管道眾多，旅行社提供各種旅遊促銷方案，以及廉價航空雨後春筍般的出現皆有關係。出國旅客多利用桃園國際機場、台北松山機場、以及高雄小港機場，對我國民眾和境外旅客出入境而言，機場服務顯得相當重要。

　　惟最近桃園國際機場遭逢大雨淹水、漏水甚至糞水外洩的負面新聞

頻傳，今年6月至今發生9起「出包」事件，尤其6月2日受大雨影響，超過兩百架次國際班機延誤，逾三萬名入出境旅客受困機場，天花板管線爆裂，屎尿噴灑行李轉盤，被批簡直像是落後國家；旅客氣到大罵：「國門應變作為如此不堪，真丟臉！」此外，日前發生的華航罷工事件，也影響旅客使用機場的權益。

近年來，隨著旅行人數攀升，以及機場服務費的調漲(自去年5月，機場服務費從新台幣300元提高到500元)，桃園機場收入大增，光在「機場服務費」項目上，就從2014年約19億元的收入，來到2015年約33.8億元，今年更預估有39億元的進帳，占桃機整體收益近四成。桃機收入不斷創新高，但服務水準卻跌至谷底，本會不禁質疑，桃機到底把消費者繳交的「機場服務費」用於何處?

桃園機場 2016年6~8月出包一覽表

時間	事件	起因
06.02	桃機淹水、停電癱瘓十小時、影響逾3萬旅客、200航班	受鋒面南下、大雨影響
06.02	桃機天花板糞管爆裂屎尿噴灑行李轉盤	淹水停電
06.10	第二航廈A9登機門竄出濃煙	桃勤拖車冒煙
06.12	桃機一、二航廈無水可用，廁所滿是黃金，屎尿味四溢	自來水管遭施工單位挖斷
06.13	空調冷水管爆裂、空調壞掉，旅客悶熱難受	空調主機的冷水管螺牙銜接處斷裂
06.14	部分區域跳電，行李作業轉盤受影響約半小時	配電盤及變壓器供電不穩
06.28	第二航廈地下2樓淹水。免稅商店天花板漏水	桃園地區豪雨特報
08.04	上百隻動物被熱死	地勤人員疏忽
08.30	客運的車輪陷入翻開的人孔蓋裡，最後出動吊車，協助客運脫困	桃園機場外的航勤北路上的人孔蓋被壓翻

一、比較鄰近國家機場服務費內容

觀諸鄰近國家機場，對於「機場服務費」（Passenger Service Facilities Charge ,PSFC；以下簡稱PSFC）的稱謂不盡相同，但用途皆一致。例如日本的「旅客服務設施使用費」，就是支付大廳、航班資訊系統等各項旅客服務設施[1]。

香港的「飛機乘客離境稅」是針對每名12歲或以上的旅客離境，收取飛機乘客離境稅（離境稅）。另為了第三跑道建置之財務需求，香港增加了「機場建設費」的收取。

台灣與鄰近國家關於PSFC的比較

國家	名稱	目的
日本	旅客服務設施使用費	支付大廳、航班資訊系統等服務設施
澳門	乘客服務費	維護機場設施
香港	飛機乘客離境稅	維護機場設施
香港	機場建設費	為建設第三跑道之財務需求
台灣	機場服務費	為支應機場服務與設施、發展觀光產業

　　日本、澳門、香港等地的機場服務費(PSFC），皆用於機場服務設施的維護或硬體建設上，且名目清晰；只有台灣的機場服務費ㄧ分為二，既做「發展觀光產業」又做為「機場建設」，具有雙重的用途。

二、機場服務費(PSFC）的分配與使用

依據《發展觀光條例》及相關法規(見附件一)，為加強機場服務及設施，發展觀光產業，每人每次出境隨機票繳交的500元機場服務費，一半做為觀光局的觀光發展基金，另一半則進了桃園機場公司的口袋。但觀光局與桃園機場公司卻從未交代資金用途的細節，消費者的錢繳得不明不白。

民眾每次出境隨機票繳交的500元機場服務費，相較於鄰近國家或地區的收費，例如新加坡樟宜機場、北京首都機場都超過800元，日本成田機場、韓國仁川機場則收取700多元(詳見BOX)，台灣的機場服務費可說是十分便宜。台灣的低價策略，主要是為了刺激觀光人潮，帶動旅遊產業，然而，桃園機場的服務品質每況愈下，即便收費低廉也無法達成預期效果。

桃園國際機場一連串發生漏水、停電之缺失，造成班機、調度等延誤，機場服務與設施不良，甚至落後的現況，造成出境旅客的不便，讓人合理懷疑此費用的真正用途，桃園機場公司未持續更新官網資料，消費者無法瞭解機場收費狀況。本會認為，桃園機場公司不能僅編列總預算統籌使用，應按款項分類使用，分項逐一說明，才能方便政府以及民眾監督。

世界各主要國際機場之機場服務費一覽表

單位:新台幣元
	機場名稱	機場服務費費率(註)	%
香港	赤鱲角機場	676	225%
韓國	仁川機場	761	254%
日本	成田機場	721	240%
新加坡	樟宜機場	800	267%
中國大陸	北京首都機場	845	282%
德國	法蘭克福機場	1,116	372%
美國	洛杉磯機場	1,890	630%
英國	倫敦希斯洛機場	2,020	673%
南非	約翰尼斯堡機場	886	295%
中華民國	桃園機場	300	100%
註1:包含所有機場向旅客收取之各項費用，如Passenger Service Charge、Passenger Security Charge 及Departure taxes等。

註2：資料來源，桃園機場公司官網（2014年5月19日發佈），台灣去年已調漲為500元，惟桃園機場官網資訊仍未更新。

三、是「稅」或「規費」？政府應釐清

根據航空業者的認知及桃園機場的網頁，PSFC是「機場稅」的性質。但是，民航局表示，機場服務費是旅客出境就必須繳交，與其他國家目的徵收方式相同。名目上雖然稱為「機場服務費」，事實上財政部將此費用認定為使用規費（財政部88/06/14台財稅第881920565號函），屬於國家稅收。民航局解釋，機場服務費受《規費法》限制，若金額有所調整，必須呈報主管機關財政部審核。本會認為，「稅捐」與「規費」雖然同屬「公法上之負擔」，但兩者仍有不同：稅捐無對待給付（人民繳稅，但政府未必有相對應的給付）；規費是公行政（利用機場服務或設施）或利用可能性（旅客可能會在機場使用服務或設施，但非所有旅客利用之範圍都一致）之對價。因此，以規費的定義而言，旅客繳交機場服務費後，機場必須提供對應的服務與設施。

我國機場服務費徵收的目的，分別為「加強機場服務與設施」與「發展觀光」，前者似有旅客使用之對待給付關係，可能與規費性質相當，且符合前述財政部函示；但從後者觀之，則並無對待給付關係，性質較趨向稅捐。

如前所述，民航局表示機場服務費等於國家稅收，財政部將此認定為使用規費，然實際上其定義究竟如何？相關疑義應由財政部、民航局、桃園機場等與業者研究後詳細說明為妥。

值得注意的是，《發展觀光條例》第38條明文規定「得」收取，而非「應」收取，亦即「機場服務費」並非法律規定強制必須收取之項目，因此，單項目的達成後，應停止收費。

四、亡羊補牢：政府、桃機、航空公司應加強消費者教育

現行機場服務費具有雙重定義，其中包含與規費相當的性質。既然消費者繳了機場服務費，就有權利要求相應的機場服務或設施水準。機場設施與服務的品質，也應攤在陽光下受全民監督。然而，實際的狀況卻是政府、桃園機場、航空公司三方，皆未將資訊完整揭露供消費者知悉。消費者在資訊揭露不清的前提下，無從得知機場服務費的涵義，更遑論據此監督機場設施品質，捍衛自身權益。

（一）航空公司購票資訊揭露不清

　　本會至長榮、華航、復興、虎航，四家航空公司官網檢視購票流程，發現業者官網上的「預訂資料」、「購買條款」資訊不清楚。長榮和華航於官網揭露的購票資訊將稅金(機場服務費)、燃油附加費、票價及其他費用混合加總，僅列出總金額，未載明各項目之金額；復興航空以TW、YQ代碼指稱機場服務費和燃油附加費兩項目，消費者無從判斷該代碼所指為何，資訊揭露不甚清晰。業者應清楚分列機場服務費和燃油附加費之金額，而非與其他費用混淆，不利消費者辨認。

以香草航空[2]為例，其在網頁即有「各項費用／手續費、機場使用費」的規定介紹與退票說明；並專門設置「停航、飛機乘客離境稅退款等申請表」網頁[3]。而全日空（ANA）[4]亦在網頁上揭露有關國際線「旅客服務設施使用費（PSFC）」以及「旅客保安服務費（PSSC）」費用變更的通知。本會呼籲各航空公司在消費者購票或退票時（無論是網頁或面對面服務時）皆應主動告知，收多少手續費，扣掉手續費之後的金額應包含機場稅等，讓消費者得以知悉。航空公司應可配合民航局，公布機場服務費的相關規定，並在網頁上宣導如何申請退還機場服務費。

另外，航空公司網頁的「購買條款」也有不夠友善的情形，左列欄目與條款內容的小標題皆用中文，但條款的內文皆用英文呈現，造成閱讀不便與困擾，本會建議「購買條款」應建置中英兩種版本，以維護消費者知的權益。

（二）桃機官網缺乏機場服務費說明

桃園機場官網沒有固定的欄位或頁面介紹機場服務費，官網上僅有2014年一則新聞──「有關機場服務費調整說明」，對於機場服務費的性質、為何要繳、繳這筆錢的用途等資訊，皆付之闕如。

本會認為，機場公司應於官網上，將機場服務費的性質說明清楚，以避免消費者產生誤會。本會建議桃園機場公司可參酌他國之作法，強化官網資訊的揭露，以鄰近國家為例：日本的關西國際機場有旅客服務設施使用費(PSFC)、旅客保安服務費(PSSC)的介紹[5]；日本成田國際機場關於PSFC及PSSC之介紹[6]與示範案例[7]；香港機場則是針對「飛機乘客離境稅」之豁免資格[8]、申請表格[9]、民航處規定[10]分別有說明與網頁詳細連結指引。另針對「機場建設費」緣由、收取方式、收取金額等詳加說明[11]、短途及長途航點名單公告[12]、常見問題[13]提供連結，讓旅客可以容易清楚規定與問題解決指引。

（三）修法、宣導、監督　政府權責缺一不可

桃機屢屢出包，讓人不禁要問：政府到底為消費者做了什麼？本會認為，以政府的權責與職能，至少可盡到修法、監督與宣導三大義務。

首先，本會呼籲交通部與財政部，應將機場服務費之定義、內容、範圍詳細訂明於母法或授權子法內容中，使消費者充分知悉機場服務費之內涵。鄰近國家或地區之PSFC都使用在機場設施或服務，我國機場服務費卻包含「發展觀光」之目的，與實際機場服務設施建設、增進關係較遠，是否符合機場服務費之性質，主管機關與政府應重新正視、檢討。本會認為，既然機場服務費一半撥給觀光局作「觀光發展基金」，名目可修改為「觀光發展稅」；另一半撥給機場公司，名目可修改為「機場建設服務費」，以正視聽。

　　此外，機場服務費撥予交通部觀光局作為「觀光發展基金」的部分，其流向必須向消費大眾說明，讓消費者明白自己所繳納的費用究竟用於何處。既收取費用，政府便須善盡監督桃機品質的責任。資訊詳實揭露，並加強對消費者的宣導，才能使桃園機場真正受到全民監督，設施與服務達到國際航站的應有水準。

五、消費者購票後未出境業者應主動退機場服務費

只要消費者出境，即為使用機場服務、設施，必須繳納機場服務費，故只有購票未出境之情形，消費者可獲退還機場服務費。各家航空公司關於退票之規定大同小異，民眾申請退票以原付款方式(或至原售票單位)辦理，辦理期限為機票到期後的一至兩年內。除網上購票之旅客可透過網上辦理退票之外，須至原開票旅行社辦理；若機票是以現金購買，退票需至航空公司各機場辦事處辦理。

民航局與業者皆表示，消費者必須主動申請退費，否則不會退還任何費用；本會認為，民航局與業者的回應不合理，若消費者購票後未出境也未申辦退票，業者應於期限內主動告知，並退還機場服務費予消費者。

消基會呼籲

對政府

由於機場服務費一半分配予觀光發展基金，其用途應與機場設施、服務相應。觀光局與桃園機場公司應儘速公布其用途，以解答消費者疑惑。
交通部與財政部應加強監督桃園機場公司「機場服務費」之運用執行狀況。
交通部與財政部應將機場服務費之定義、內容、範圍詳細訂明於母法或授權子法中，使消費者了解機場服務費繳交的實質意義。
相關主管機關應儘速修改《發展觀光條例》及相關細則、規定，凡涉及指稱機場服務費者，應將其改為與實際性質更為相應之名詞，並和業者協調，將購票資訊之名詞統一，讓民眾更清楚瞭解其涵義。

對業者

機場服務費涵蓋的用途與內容，僅以「用於機場設施更新及發展，並促進觀光產業發展」此說法過於簡略，業者可於官網上設固定頁面介紹機場服務費的性質、為何要繳、繳這筆錢的用途等資訊，並定時提出營運報告，讓消費者瞭解費用的去向。
業者於官網揭露的購票資訊大多將機場(稅)服務費、燃油附加費與其他費用混合為總金額，或是以代碼指稱收費項目，作法不友善便民。業者應清楚分列機場服務費和燃油附加費之金額，並非將前兩項與其他費用混淆。
若消費者購票後未出境，業者應主動告知，並主動退機場服務費和燃油附加費給消費者。

對消費者

一、消費者購票後未出境，應主張自身權益，申請退費。

財團法人中華民國消費者文教基金會

(附件一)

機場服務費相關法規：